Les commissions et leurs rapports
Rien de ce que propose la Municipalité n'arrive au vote sans être passé par une commission. C'est là que le travail de fond se fait, que l'information circule — et que se décide, en pratique, le sort d'un préavis.
Les quatre familles de commissions
| Type | Composition | Mandat |
|---|---|---|
| Commission de gestion surveillance |
5 membres, désignés pour un an, rééligibles. Aucun membre du personnel communal ne peut en faire partie. | Examiner la gestion et les comptes de l'année écoulée.
art. 38art. 93c LC |
| Commission des finances surveillance |
5 membres, désignés pour un an, rééligibles. | Examiner le budget, les dépenses supplémentaires, les propositions d'emprunt et le projet
d'arrêté d'imposition.
art. 39 |
| Commissions ad hoc | Trois membres au moins. Nommées cas par cas. | Examiner une proposition de la Municipalité (un préavis), ou une proposition d'un conseiller
ou une pétition — et, dans ce dernier cas, préaviser sur sa prise en considération.
art. 37art. 40 |
| Commissions thématiques | Nommées pour la durée de la législature. | Suivre un domaine dans la durée (urbanisme, développement durable, révision de règlements…).
art. 40 |
Toutes les propositions présentées par la Municipalité au Conseil sont nécessairement renvoyées à l'examen d'une commission, et elles doivent être formulées par écrit : elles prennent la forme d'un préavis. art. 37art. 35 LC
Comment un préavis arrive jusqu'à vous
Le règlement dit à qui le préavis est renvoyé (art. 37), mais il ne dit rien du moment où le Conseil en apprend l'existence. Cette lacune explique une particularité de Tannay.
| À Tannay | Ailleurs — l'exemple de Nyon | |
|---|---|---|
| Qui étudie le préavis | En pratique, une commission thématique permanente (urbanisme, développement durable, finances), élue pour la législature. Elle est déjà en place : rien à nommer. | Une commission ad hoc désignée pour ce seul préavis. |
| Moment du « dépôt » | Aucun. Le règlement ne prévoit pas d'étape où la Municipalité dépose son préavis devant le Conseil. | Obligatoire : les préavis « sont déposés par la Municipalité à l'occasion d'une séance », avec une discussion préalable (art. 65 bis du règlement nyonnais). |
| Quand vous découvrez l'objet | Avec la convocation, 5 jours avant — le rapport de commission ayant été déposé 48 h avant. Projet et avis arrivent ensemble. | À la séance du dépôt, soit plusieurs mois avant le vote. |
| Le déroulé en séance | Le municipal présente le préavis, le rapporteur lit le rapport, la discussion s'ouvre, on vote — le tout dans le même point. | Le préavis passe deux fois à l'ordre du jour, à deux séances différentes. Pas de présentation municipale au retour. |
Qui choisit la commission qui examinera un préavis ?
Le règlement connaît deux autorités compétentes pour désigner une commission, et deux seulement :
- le Conseil, qui élit les commissions — c'est la règle (art. 41 al. 1) ;
- le bureau, qui peut nommer une commission ad hoc « à titre exceptionnel » (art. 41 al. 3).
La Municipalité n'y figure pas. Et le canton confirme cette répartition : « Le règlement du conseil définit le mode de désignation des membres des commissions et de leur président » (art. 40g al. 1 LC) — c'est une matière que la loi confie au Conseil, pas à l'exécutif.
L'art. 42 donne bien un rôle à la Municipalité : « La Municipalité fixe la date de la première séance des commissions, envoie les convocations aux membres et en adresse une copie au président. » Mais c'est un rôle logistique, et sa formulation le prouve : on n'envoie de convocations « aux membres » que si ces membres sont déjà désignés. Convoquer une commission qui existe n'est pas décider laquelle sera saisie.
Argument a fortiori : l'art. 37 interdit au président du Conseil lui-même de donner la moindre instruction à une commission ou d'assister à ses séances autrement que comme observateur. Un règlement qui tient à distance le président de l'organe délibérant ne saurait laisser l'exécutif choisir qui l'examine.
Aucun article ne dit quelles commissions doivent être saisies d'un préavis. En pratique, la commission des finances l'est presque toujours, puisque la plupart des préavis emportent une dépense — alors même que l'art. 39 ne lui attribue formellement que le budget, les dépenses supplémentaires, les emprunts et l'arrêté d'imposition.
Le risque réel porte sur les commissions thématiques : un préavis touchant un domaine suivi par une commission permanente peut parfaitement ne jamais lui être transmis — des travaux sur les rives d'un cours d'eau sans passage devant la commission du développement durable, par exemple. Comme rien n'est annoncé, l'omission ne se découvre qu'à la lecture du rapport, quand il est trop tard pour la corriger.
Et si le préavis exige une commission ad hoc ?
Là, en principe, le préavis doit passer devant le Conseil — mais le règlement laisse une porte de sortie.
La règle. « Les commissions de gestion et des finances, à l'instar des autres commissions, sont élues par le Conseil » (art. 41 al. 1). Une commission ad hoc entre dans « les autres commissions ». Or une élection est une décision : elle doit figurer à l'ordre du jour, puisqu'aucun vote ne peut porter sur un objet qui n'y est pas inscrit (art. 25, 49). Et un point d'ordre du jour intitulé « nomination d'une commission chargée d'étudier le préavis n° X » révèle nécessairement l'existence du préavis.
S'ensuit l'art. 46 : la commission ne peut pas rapporter à la séance même où elle a été constituée, sauf urgence reconnue à la majorité des trois quarts des présents. Le préavis occupe donc deux séances — soit environ trois mois au rythme de Tannay.
L'exception. Dernier alinéa du même article : « À titre exceptionnel, le bureau peut nommer une commission ad hoc. » Nommée hors séance, la commission n'a pas été « constituée » à une séance : l'interdiction de l'art. 46 ne joue plus, et le rapport peut venir dès la prochaine séance — sans que le Conseil ait jamais vu le préavis auparavant.
D'abord, cette voie est prévue « à titre exceptionnel » : si elle devient la norme, la règle et l'exception ont échangé leur place. Ensuite, elle a un effet secondaire : aucun membre du bureau ne peut faire partie d'une commission à la nomination de laquelle il a concouru en cette qualité (art. 21). Attention à la portée exacte — l'exclusion ne joue que pour les commissions que le bureau a lui-même nommées. Les commissions élues par le Conseil (gestion, finances, thématiques) ne sont pas concernées : on y vote comme conseiller, pas comme membre du bureau.
Enfin, le règlement ne dit nulle part qui décide si un préavis part vers une commission thématique ou vers une commission ad hoc. Ce choix appartient donc en fait au bureau et à la Municipalité, qui arrêtent ensemble l'ordre du jour (art. 25) — et il détermine du même coup si le Conseil découvre le préavis à l'avance ou avec le rapport.
L'art. 45 vous donne le droit d'adresser par écrit vos observations à toute commission chargée d'un rapport. Mais pour l'exercer, il faut savoir qu'un préavis existe, savoir quelle commission l'étudie, et le savoir avant qu'elle n'ait rédigé son rapport. Si vous découvrez le préavis en même temps que le rapport, la fenêtre est déjà fermée : il ne vous reste que la discussion en séance, l'amendement et le renvoi.
Ce que vous pouvez faire sans changer le règlement : demander que les nouveaux préavis soient annoncés sous les communications de la Municipalité — avec la commission saisie et la date de sa première séance — et transmis à tous les conseillers dès leur envoi en commission. Cela ne coûte rien, ne rallonge aucune procédure, et ressuscite l'art. 45.
Comment une commission travaille
Constitution et convocation
Chaque commission désigne un président et un rapporteur et en informe le président du Conseil. Les commissions s'organisent elles-mêmes et peuvent édicter un règlement d'organisation.
C'est la Municipalité qui fixe la date de la première séance, envoie les convocations et en adresse copie au président du Conseil. Ensuite, la commission peut se réunir à nouveau de sa propre initiative — la Municipalité est simplement informée des dates.
La Municipalité peut, d'elle-même ou à la demande de la commission, s'y faire représenter avec voix consultative par l'un de ses membres ou par un collaborateur. Le président du Conseil, lui, ne peut donner aucune instruction à une commission ni assister à ses séances, sauf éventuellement comme observateur.
Le président du Conseil peut-il siéger dans une commission ?
Oui. Aucune disposition ne l'en empêche, et le règlement est bavard sur ses incompatibilités quand il en veut : conseiller élu à la Municipalité (art. 13), secrétaire municipal (art. 14), personnel communal à la commission de gestion (art. 38), membre du bureau dans une commission qu'il a lui-même nommée (art. 21). S'il avait voulu écarter le président de toute commission, il l'aurait écrit.
Et l'art. 37 ? Il dispose que « le président du Conseil ne peut donner d'instruction à une commission ni assister aux séances sauf éventuellement à titre d'observateur ». Cette règle vise sa qualité de président — l'autorité qu'il tient de la présidence n'a pas cours dans une commission. Elle ne vise pas le conseiller qui a été élu commissaire : celui-là siège comme les autres, délibère et vote.
Quand il n'est pas membre, le président assiste « éventuellement » — ce n'est pas un droit, c'est une tolérance dont la commission décide. Et un observateur ne délibère pas, ne vote pas et ne plaide pas : prendre la parole pour défendre une position, ce serait précisément l'influence que l'article interdit. Assister à la présentation d'un préavis ne change rien à cela.
La même logique traverse tout le règlement. En plénum, le président qui veut parler comme membre du Conseil se fait remplacer par un vice-président et ne peut reprendre la présidence qu'après la votation (art. 28) ; il ne vote pas, sauf pour départager (art. 29). L'art. 37 est cette règle appliquée aux commissions : dès qu'il agit en acteur politique, sa casquette de président est neutralisée.
Si le président siège dans la commission, il présidera ensuite le débat sur le rapport qu'il a contribué à écrire. Pour le défendre, il devra céder le fauteuil et ne le reprendra qu'après le vote. Ce n'est pas interdit, mais c'est inconfortable — beaucoup de communes l'évitent par convention plutôt que par règle.
Délibération et vote en commission
- Quorum : la majorité des membres doit être présente.
- Les commissions délibèrent à huis clos.
- Les décisions se prennent à la majorité absolue des membres présents.
- Contrairement au plénum, le président de commission prend part au vote, et sa voix est prépondérante en cas d'égalité.
Votre droit à l'information — et vos obligations
Le droit à l'information des membres des commissions est réglé par la loi sur les communes. Ses membres sont soumis au secret de fonction.
Pour les commissions de surveillance (gestion et finances), les restrictions ordinaires ne sont pas opposables dans le cadre du mandat de contrôle, sauf celles qui découlent d'un secret protégé par le droit supérieur. La Municipalité est tenue de fournir notamment :
- les comptes communaux, le rapport de l'organe de révision et le rapport-attestation ;
- toutes les pièces comptables de l'exercice écoulé ;
- toutes les pièces relatives à la gestion administrative de la Municipalité ;
- les extraits des procès-verbaux et les décisions issues des procès-verbaux de la Municipalité ;
- tous les renseignements portant sur l'exercice écoulé ;
- l'interrogation directe des membres de tout dicastère ou service, mais en présence d'une délégation de la Municipalité.
En cas de divergence sur l'étendue du droit à l'information, le conseiller ou la Municipalité peut saisir le préfet du district, qui conduit une conciliation. En cas d'échec, le préfet statue — un recours reste réservé.
Vous n'êtes pas dans la commission ? Vous avez quand même deux droits
1. Écrire à la commission. Chaque membre du Conseil a le droit d'adresser par écrit ses observations à toute commission chargée d'un rapport. C'est le moyen le plus efficace et le plus discret de peser sur un dossier : la commission reçoit votre argument avant d'arrêter ses conclusions, plutôt que de l'entendre en plénum quand tout est joué.
Attention : ce droit est d'origine purement communale. Il ne figure pas dans la loi sur les communes — c'est le règlement de Tannay qui vous l'accorde (la plupart des règlements vaudois reprennent la même formule, mais ce n'est pas une garantie cantonale).
2. Être informé — ce droit-là vient de la loi. « Tout membre du conseil général ou communal peut avoir accès à l'information nécessaire à l'exercice de son mandat » (art. 40c LC). Il vaut pour chaque conseiller, indépendamment de toute commission. Trois réserves : les documents internes sur lesquels la Municipalité s'est directement fondée pour prendre une décision, ce qui relève de la sécurité de la commune, et ce qui doit rester confidentiel pour protéger la personnalité ou un secret protégé par la loi.
En cas de divergence avec la Municipalité sur l'étendue de ce droit, vous pouvez saisir le préfet du district, qui conduit une conciliation ; en cas d'échec, il statue, un recours restant réservé. C'est un droit individuel, sans appui de personne — bien plus solide que l'art. 45 communal.
Le calendrier du rapport
- La commission rapporte à une date subséquente : elle ne peut pas rapporter à la séance même où elle a été constituée — sauf urgence reconnue par le Conseil à la majorité des trois quarts des membres présents.
- Le rapport est déposé par écrit sur le bureau du Conseil au moins 48 heures avant la séance, cas d'urgence réservés.
- Si la commission ne peut pas rapporter au jour dit, elle prévient le président du Conseil, qui en informe l'assemblée.
- L'assemblée ou le bureau peut lui impartir un délai pour le dépôt de son rapport.
- Le rapport n'est fait oralement que sur autorisation de la commission et du président du Conseil — mais les conclusions doivent toujours être écrites.
Les conclusions possibles d'un rapport
Le rapport de commission « doit conclure à la prise en considération, à l'acceptation, au renvoi ou au rejet de la proposition ». Ces quatre mots ne sont pas interchangeables. art. 69
Acceptation
La commission propose au Conseil d'adopter les conclusions du préavis telles quelles. C'est la conclusion normale d'un rapport favorable. Elle peut aussi proposer de les amender : une commission a expressément le droit de proposer des amendements.
Rejet
La commission propose de refuser les conclusions. Le préavis est enterré : la Municipalité devra revenir avec un nouveau préavis si elle veut réessayer.
Renvoi
Le dossier est rendu à la Municipalité pour qu'elle le complète, le retravaille ou l'étudie autrement, avant de revenir devant le Conseil. Ce n'est ni un oui ni un non : c'est un « pas comme ça, pas maintenant ». Utile quand le principe convient mais que l'instruction est insuffisante.
Prise en considération
Ce vocabulaire s'applique à une proposition d'un conseiller (motion, postulat, projet rédigé) ou à une pétition, pas à un préavis municipal. La commission préavise sur le point de savoir si le Conseil doit faire sienne la proposition et la renvoyer à la Municipalité.
Tout membre d'une commission a le droit de présenter un rapport de minorité. Il est lu et défendu en séance au même titre que le rapport de majorité, et ses conclusions peuvent être opposées à celles de la majorité lors du vote. C'est la voie normale quand vous êtes en désaccord avec vos collègues commissaires : vous n'êtes pas lié par le vote de la commission. art. 48
« Renvoyer » : quatre choses différentes
C'est le mot qui prête le plus à confusion en séance. Selon le moment, il désigne quatre gestes sans rapport entre eux.
| Formule | Ce que ça veut dire | Qui peut l'obtenir |
|---|---|---|
| Renvoyer un préavis à une commission | Étape obligatoire et automatique : toute proposition de la Municipalité est renvoyée à l'examen d'une commission avant tout débat de fond. | Automatique. art. 37 |
| Renvoyer une proposition à une commission | Après le développement d'une motion, d'un postulat ou d'un projet rédigé : une commission est chargée de préaviser sur la prise en considération et le renvoi à la Municipalité, au lieu que le Conseil décide séance tenante. | Si un cinquième des membres présents le demande. art. 62 |
| Renvoyer à la Municipalité | Deux sens : (a) conclusion d'un rapport qui rend le dossier à l'exécutif pour complément ; (b) effet d'une prise en considération, qui charge la Municipalité de traiter la proposition dans l'année. | Décision du Conseil. art. 62art. 69 |
| Renvoyer la votation | Reporter le vote à une prochaine séance, la discussion étant reprise à ce moment-là. Ne touche pas au fond. | La Municipalité ou le cinquième des membres présents : c'est alors adopté de plein droit. Un deuxième renvoi exige la majorité absolue. art. 76 |
Le cas particulier de la gestion et des comptes
Le circuit des observations
- Le rapport de gestion, les comptes et le rapport de l'organe de révision sont remis au Conseil au plus tard le 31 mai et renvoyés à la commission de gestion.
- Le rapport écrit et les éventuelles observations de la commission sont communiqués à la Municipalité, qui doit y répondre dans les dix jours.
- Rapport, observations, réponses et documents sont communiqués aux conseillers ou tenus à leur disposition au moins dix jours avant la délibération.
- Le Conseil délibère séparément sur la gestion et sur les comptes, et vote au plus tard le 30 juin.
- La Municipalité doit exposer, dans son rapport de l'année suivante, la suite donnée aux observations maintenues par le Conseil.
Les réponses de la Municipalité au sujet desquelles la discussion n'est pas demandée sont considérées comme admises par le Conseil. Et s'il y a discussion, vous vous prononcez sur le maintien de tout ou partie de l'observation — vous ne pouvez pas la modifier.
Être rapporteur : le mémo
- Le rapport est écrit et déposé 48 h avant la séance ; prévoyez le temps de relecture par les commissaires.
- Il se termine par des conclusions formelles, numérotées, reprenant les termes du préavis (« Le Conseil communal, vu le préavis n° … , ouï le rapport de la commission chargée de son étude, considérant que cet objet a été porté à l'ordre du jour, décide : … »).
- Mentionnez la composition de la commission, les séances tenues, les personnes entendues, et le résultat du vote en commission.
- En séance, vous lisez la proposition, éventuellement les pièces, puis le rapport — la lecture peut être abrégée si les documents ont été remis cinq jours avant, mais jamais celle des conclusions.
- Vous êtes ensuite, avec la Municipalité, l'un des rares à pouvoir reprendre la parole sans attendre que tous ceux qui ne se sont pas exprimés l'aient fait.